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重启改革的关键机会

改革的核心是政府要“瘦身放权让利”,其目的是为了建立“法治的市场经济”

 

【战胜市场】(财新专栏作家 刘胜军)眼下,中国正在走向重启改革的路上。但对重启改革的前景,社会各界依然不乏顾虑。

  2012年的十八大,终结了重庆唱红打黑引发的路线之争,重申了市场经济的改革方向。随后的中央经济工作会议,明确提出改革要有总体方案、路线图和时间表。2013年初的“两会”,顺利实现了领导层的换届,为重启改革做好了人事准备。即将于2013年秋季召开的十八届三中全会,被普遍认为将正式提出总体改革方案和路线图。

  这样的期待不难理解:1993年的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确定了社会主义市场经济体制的基本框架,为上世纪90年代的国企改革、金融改革、市场经济体系的构建指明了方向。

  2003年的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,对步入深水区的改革进行了很好的顶层设计,包括“对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革,实行政企分开、政资分开、政事分开。深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。

  遗憾的是,回望过去十年,2003年中央决议提出的顶层设计,有的目标没有得到落实(例如铁道改革、政企分开),有的目标虽然提出了方案但却难以执行下去(例如旨在打破行政垄断的促进非公经济发展36条、新36条),有的还出现了倒退(例如房地产等一些领域的国进民退、地方政府的公司化、发改委等部委审批职能的强化)。

  《重启改革议程》的作者吴敬琏说,“2003年这个《决定》的基本部分没有得到执行,这是我觉得最遗憾的,最不满意的。”北大学者张维迎也认为:过去的十年,从经济增长的角度,是最好的十年(the best decade);从社会和谐的角度,是最坏的十年(the worst decade);从体制改革的角度,是失去的十年(lost decade)。过去10年中国没有进行经济改革,国有企业越来越强大,政府干预越来越多,这是很大的问题。

  上述局面的出现,主要是几个原因所致:第一,2001年入世和上世纪90年代国企与金融体系改革带来了强大的经济红利,大大降低了改革压力;第二,在市场经济迅速成长的过程中,没有及时退出的政府权力,充分品尝到了权力所带来的利益和快感。于是,在利益的裹挟之下,政府权力无序膨胀到了“不能理解、不能忍受的程度”(李剑阁语)。第三,领导力的挑战。由于政府部门、地方政府、国企成为现行模式最大的受益者,这给深化改革提出了领导力方面的巨大挑战。朱镕基在1998年国务院第一次全体会议发表讲话中就强调,“如果本届政府都是“好好先生”,我们就对不起人民,要做“恶人”,不要说“我们现在这个社会已经变成庸人的社会,都不想得罪人,我不同流合污就行了”,这样想是不行的!”但是,官僚体系最大的特点就在于相互妥协,大家争做好好先生。一个典型的案例是:过去十年环境污染、食品安全全线失守,却没有官员被问责(除了三聚氢氨奶粉事件),甚至还能继续连任,甚至连道歉都很少听到。

  由于过去十年改革进展迟滞,中国经济在粗放的增长模式中越陷越深,社会矛盾迅速积累:水污染、空气污染不堪忍受,甚至“逃离北京”正在成为一个严肃的微博话题;收入分配差距扩大,基尼系数即使按照官方数据也已经接近0.5的危险水平;腐败趋于失控,房叔表叔裸官此起彼伏,贪腐金额不断刷新,甚至接连出现许宗衡、刘志军、薄熙来这样危害面极大的高官腐败;货币严重超发,房价泡沫酝酿巨大的金融风险:在2008年金融危机后全球新增的M2中,中国独占一半左右。有识之士无不忧心忡忡。

  习近平、李克强等新一届领导人,已经充分认识到了改革的迫切性和不改革的危险性。正如李克强所言:不改革,要承担历史责任。

  尽管如此,人们对改革的前景没有任何理由感到乐观。如果说,1978年的改革开放是帕雷托改进(有人受益、无人受损),今天的改革则是重新切蛋糕、割肉(汪洋语)、比触及灵魂还难(李克强语)。问题的关键是:官僚阶层,既是改革的阻力又是改革方案的制定者。过去十年的改革迟滞,以及问了一句“IPO不审行不行”就出师未捷的郭树清新政、高举轻放的“温州金改”、收入分配体制改革、只搞审批不搞改革的“发改委”,无不在时刻提醒着我们特殊既得利益集团的强大力量。

  因此,能否顺利重启改革的关键在于两点:三中全会究竟提出什么样的改革方案;方案能否得到真正的执行。虽然后者难度更大,但前者显然是推进实质性改革改革的必要条件。

  在改革步入深水区的今天,我们必须直面这样一个现实:改革是复杂的利益博弈。新一届领导要想确保三中全会提出实质性改革方案,应该:1)组建专门的工作班子,在中央主要领导直接参与下制定改革方案,以突破部门利益的屏障,领导要亲自“抓改革”;2)认真借鉴1993年改革方案的酝酿过程,通过广泛的、高频率的专家座谈会,虚心问计,最大程度汲取非政府部门(包括各种智库、独立学者)的改革建议;3)民众的支持是推进改革的根本性力量。最高领导层应重视民众的参与所带来的舆论力量,释放一切的改革“正能量”。例如,对一些难啃的改革硬骨头,可以通过公开听证会的形式,激发全社会的讨论,形成舆论压力,倒逼那些不肯放权的政府部门。

  如果做到以上几点,十八届三中全会的改革方案完全有可能在以下领域取得实质性进展:1)打破央企垄断;2)国企的“政企分开”;3)户籍制度改革;4)做实个人社保账户;5)减税;6)财政民主;7)做实人大权力;8)利率市场化;9)允许民资开办银行;10)逐步压缩发改委权力并最终撤销发改委;11)实现IPO审批制向注册制的过渡;12)环境保护;13)食品安全;14)反腐;15)央行独立于行政部门,从体制上遏制货币超发;16)司法独立;

  上述系列改革的核心是政府要“瘦身放权让利”,其目的是为了建立“法治的市场经济”。

  十八届三中全会提出鼓舞人心的改革方案,这是重启改革的必要但不充分条件。■ 



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