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      融资平台债务高筑,是经济刺激的代价,揭示银行业体制改革并未到位,以及地方政府花钱不受制约、财政透明度缺乏这两大弊端 

  【财新网】(专栏作家 刘胜军)自去年以来,地方政府债务问题屡屡引起市场惊蛰。

  5月底的一篇报道称“发改委、银监会、财政部准备清理2万-3万亿元可能违约的地方政府债务”,引发市场一片惊慌。6月22日,惠誉(北京)信用评级高级董事朱夏莲表示,预期在最坏的情况下,内地银行不良贷款率会达到15%。

  为应对2008年的全球金融危机,中国宣布了4万亿经济刺激计划。但是在“经济刺激”这一政治尚方宝剑的佑护下,最终的刺激规模远远超出4万亿。中国银行业在2009年至2010年间投放了创纪录的17.5万亿元人民币贷款,其中扮演“刺激主力军”的正是地方政府。地方融资平台债务从2008年的不到2万亿元迅速变成2009年的7万亿元。

  根据审计署的审计,截至2010年底,全国省、市、县三级地方政府债务余额达10.7万亿元。据香港研究机构GaveKal Asia的报告《破解地方政府债务神话》,2005-2008年间地方政府融资平台债务占GDP的比例稳定在14%左右,但现在已达到约27%。刺激过去之后,问题开始像冰山一样浮出水面。

  地方政府债务危机之所以倍受关注,是因为:

  其一,地方政府债务很难准确统计。如何界定“地方融资平台”?根据审计署的定义,只有和政府债务直接相关的才被审计,包括有地方政府承诺、被人大纳入预算的,或是以财政资金担保的以及以财政未来收益担保的贷款。财政部、发改委、央行、银监会四部委曾联合下发通知,把融资平台的范围界定为由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、投资开发公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司,如交通投资公司等。央行《2010中国区域金融运行报告》将铁公基(铁路、公路、机场和基础设施)、教育医疗等行业的平台公司都统计在此范围之内,包括有商业还款来源的、有财政资金补贴的平台公司等。

  笔者以为,审计署对地方融合平台的界定相对狭窄,那些虽然没有地方政府财政担保但由地方政府控股的企业,也应划入地方融资平台范围。根据审计署统计,截至2010年底共有6576个地方融资平台。而根据央行的报告,全国有地方政府融资平台1万余家,较2008年年末增长25%以上;其中,县级(含县级市)的地方融资平台约占总量的70%。

  其二,地方融资平台贷款具有高风险的特点。由于地方融资平台大多属于地方政府所有,并非完全意义上的商业机构,其经营管理水平差、风险责任意识更差、责任主体模糊。一旦出现违约,如何追究地方政府责任?由于一些平台贷款中地方政府的信用担保比较模糊,加上目前尚没有地方政府财政破产制度,债权人通过法律渠道追回贷款难度很大。

  银监会主席刘明康指出,大量县域平台贷款基本处于无人问津的状态,一旦其中的20%出现损失,就会导致目前商业银行高达200%以上的拨备覆盖率大幅降低至50%的水平。2010年银监会内部统计显示,当时统计的7.66万亿元的平台贷款余额中,有2万亿元存在着严重问题,包括借款主体不明确、当期债务偿还存在严重问题、以及/或将贷款用于自有资本或挪作他用等。另有4万亿元贷款的现金流不足以覆盖其本息。

  其三,地方融资平台由于规模大,具有明显的“倒逼机制”。银行停止贷款,将出现坏账;继续贷款,未来坏账规模可能继续上升。据财新《新世纪》周刊报道,上海市几个平台公司集体致信国开行,称如再不放贷,将面临700亿元的逾期贷款。审计署报告显示,地方政府设立的148个融资机构已经出现80亿元的逾期债务,其中5%以上的公司是“借新债还旧债”。

  其四,以土地出让收入还债,具有很大风险。审计署报告指出,有2.55万亿元债务是地方政府用土地出让收入作为偿债来源的。在房地产调控的大背景下,2009年-2010年的高额土地出让收入不具有可持续性。由于房地产市场本身的波动性,这2.55万亿债务某种意义上属于“次级债”(以房价的不断上涨而非借款人的稳定收入来偿还债务)。

回想90年代末,中国银行业坏账率一度高达30%以上,“中国即将崩溃”的论调甚嚣尘上。为挽救银行体系,1998年发行2700亿元特别国债,用以补充国有商业银行的资本金;1999年和2000年先后成立了四大资产管理公司,并从四大国有银行剥离了1.4万亿不良资产。到2006年,国家通过各种方式累计为4家银行剥离不良贷款2.8万亿元。直到今天,四大资产管理公司仍未结束不良资产的清理。

  90年代的银行不良资产产生的主要原因是政府对银行的干预,以及政策性业务与商业性业务的混杂。为化解这一体制性纠结,中央大力推进银行的股份制改造、引入战略投资者并成功上市。改革成果,殊为不易。

  最近新一轮的银行不良资产危机警示我们,银行业体制改革并未到位。目前的商业银行,虽然建立了现代的公司治理机制,但只有其形而无其神。决定银行最高层命运的不是董事会,而是中组部。因此,中国的银行家本质上是“准官员”:他们不仅有行政级别,而且在商业银行管理层与政府部门之间一直保持着双向对流。因此不难理解,在中央提出4万亿的号召下,银行家们“讲政治”,大赶快上,银行股东的利益则放到了后面。

  比银行更不规矩的是地方政府。地方政府既有“讲政治”的强大动力,又有GDP崇拜的体制性冲动。平常想上大项目要费不少时间公关,经济刺激无疑提供了一个“项目大跃进”的历史性机遇。过去经验表明,大项目往往也成为官员们“寻租”的沃土。河南连续四任交通厅长“牺牲”在岗位上、刘志军在铁道部长任上的胃口、许宗衡陷身深圳地铁项目、许迈永落马“西溪湿地”,皆为触目惊心的例证。审计署报告也揭示:地方政府债务中有351亿元进入股市、房地产或其他违规项目。

  有学者认为,地方政府举债是因为“财权”与“事权”不匹配,也即地方政府责任太多、收入太少。循此思路,周小川行长4月在清华大学提出通过“市政债+财产税”的组合,避免地方政府过度使用土地财政,能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移,有助于解决中国城镇化过程中的融资问题。

  笔者以为,地方政府过度负债,根子在于花钱冲动不受制约。如果不控制其不合理、不必要的支出,再多资金也会被挥霍干净。在清华百年校庆时朱镕基说:“去年全国财政收入83000亿,其中地方直接收入4万亿,中央税收返还给地方33000亿,两者相加是73000亿,占了大部分啊。还少啊?还没钱?现在地方有的是钱。我们制定了一个错误的政策,就是房地产的钱,都收给地方政府,而且不纳入预算,这不得了。这个钱就是搜刮民膏,所以把地价抬得那么高。地方没少收钱。”

  在现行的制度安排下,地方人大并不能有效地制约地方政府的“花钱瘾”。我们应该学习美国崇尚的“大社会、小政府”模式:政客们为讨好选民,大力提倡减税、削减政府开支,因此以加州GDP之高,其政府财政收入尚不及我国的一些省份。堂堂的加州州长施瓦辛格访华,居然要靠阿里巴巴的赞助,既是因为加州财政捉襟见肘,更是因为财政支出受到议会的严苛问责。

  威力巨大的公众监督,在我国也缺乏有效的保障。其中一个重要原因是财政透明度的缺乏。英国一些议员报销自己的房屋粉刷费、灯泡、维修乡间住宅、网球场的水管、狗粮等费用,陷入“报销门”,如此“小事”竟然最终逼得下院议长马丁辞职。去年初四川省巴中市巴州区白庙乡在网上公开财政公务支出明细受到舆论的一致支持,但却没有得到其他地方政府的响应,结果成为一种超前的“行为艺术”。最近的“微博开房”事件中,溧阳市卫生局长谢志强潇洒地问情人“在上海买东西没有啊,我给你报销。”可见,缺乏透明度的财政开支,将成为人人垂涎的“唐僧肉”,欲壑如何填得满?

  融资平台债务高筑,是经济刺激的代价,但我们更应看到它所揭示的两大问题:银行体制改革的“行百里者半九十”;地方政府的“花钱瘾”。否则,几万亿的学费又打了水漂,地方政府这个“没人管的坏孩子”不知道还要捅出多少娄子来。

2011年06月28日 发表于财新网 专栏

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刘胜军

刘胜军

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中欧陆家嘴国际金融研究院副院长兼中欧国际工商学院案例研究中心副主任 华东师范大学经济学博士。2002年起,任中欧国际工商学院案例研究中心研究员、助理主任、副主任。著有《管理的力量:中国挑战的制度求解》等。 研究领域:宏观经济、金融市场、企业管理。

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